Sull'allargamento dell'Unione europea

Relazione al Convegno dei Verdi europei in preparazione alla Conferenza Intergovernativa del 1996
Bruxelles, Parlamento europeo, 31.3.-1.4.1995

Alexander Langer, presidente dei Verdi al Parlamento europeo
(sintesi della relazione)

Pochi mesi fa, l'Unione europea con l'ingresso dell'Austria, della Finlandia e della Svezia si è ingrandita di circa un quarto del suo territorio, ed è passata da 12 Stati membri a 15. Le richieste di ulteriori adesioni vengono pressanti: da Malta e Cipro, dai paesi che fruiscono di accordi di associazione (Polonia, Ungheria, Repubbliche Ceca e Slovacca, Bulgaria, Romania), dai paesi baltici, dalla Turchia che da tempo si considera in attesa dell'adempimento di una promessa... Per non parlare delle aspettative di gran parte dei Balcani, di molti paesi mediterranei, e persino di una parte importante dell'opinione pubblica dei paesi occidentali e ricchi che sinora hanno detto di no (come Norvegia e Svizzera).

L'unificazione dell'Europa intorno a quella che oggi è chiamata Unione europea (ex C.E.E. e C.E.) si dimostra come il processo d'integrazione europea più convincente e più efficace che sinora mai si sia avuto. Ciò è diventato evidente soprattutto dalla fine dei regimi comunisti, ed è oggi incontestabile. Si tratta di un'integrazione che esercita una forte attrazione, tanto che tutti i vicini si danno da fare per esservi ricompresi in un modo o nell'altro. Ed anche a confronto con altri tavoli dell'integrazione europea - come potrebbero essere il Consiglio d'Europa o l'Organizzazione per la sicurezza e cooperazione in Europa (OSCE) subentrata agli organismi di Helsinki (CSCE) - il processo di unificazione attraverso l'Unione europea si rivela di gran lunga il più credibile ed il più solido, che da tempo ha saputo andare oltre il modello della cooperazione inter-governativa tra Stati sovrani. Appare davvero come un cammino che ha raggiunto uno stadio relativamente avanzato verso un'entità federale.

E' dunque comprensibile che i paesi terzi non si accontentino più di accordi di commercio e cooperazione, di protocolli finanziari o di semplici accordi su programmi di ricerca o di scambio culturale. La richiesta che si avanza è netta e chiara: "fateci entrare al più presto ed a pieno titolo, siamo europei come voi". Le sale d'attesa che via via si allestiscono per loro (tra cui la recente Partnership for Peace della NATO!) non soddisfano nessuno.

Persino in altre regioni del mondo il "modello europeo" dell'integrazione regionale esercita il suo fascino: dal NAFTA al MERCOSUR, dalla Lega Araba ed Organizzazione per l'Unità africana sino al Sudest asiatico. Non a caso i politici più lungimiranti del Medio Oriente pensano ad una riconciliazione israelo-araba paragonabile a quella franco-tedesca, e ad un contesto che assomigli ad una "comunità dell'acqua e del petrolio", capace di evolversi verso una "unione mediorientale".

Certamente un processo di integrazione che potenzia la coesione interna e comprende uno spazio sempre più esteso (già oggi l'area economica più grande del mondo), non garantisce ancora di per sè nè la democrazia, nè lo sviluppo pacifico, nè l'equilibrio tra i partecipanti e verso terzi, e neanche il positivo superamento del nazionalismo avrebbe grandi meriti se venisse semplicemente sostituito da una sorta di sciovinismo europeo invece che nazionale. Tuttavia, per il cammino verso l'unità di tutto il mondo e verso il superamento delle numerose e serie fonti di tensione e di conflitto derivanti dall'esistenza di una grande molteplicità di Stati sovrani (con il loro diritto all'affermazione dei loro interessi nazionali sino all'uso della forza, compresa, e con la loro pretesa di non-ingerenza nei loro affari interni da parte degli altri anche in caso di vero e proprio terrore verso i propri cittadini-sudditi) appare difficile vedere delle reali alternative se non la crescita di processi di integrazione che partano dalle diverse regioni del mondo che si sentono più affini a causa di qualche omogeneità. Il sistema inter-governativo delle Nazioni Unite (OSCE compresa), rivelatosi così debole proprio per il suo carattere di associazione tra Stati "nazionali" sovrani che nessuno può obbligare in ultima istanza a sottomettersi ad un ordinamento comune, contiene già in sè la richiesta di un'ulteriore evoluzione verso la comunità pluri-nazionale unita in un unico ordinamento comune.

L'Unione europea che si accinge ad affrontare, a partire dal 1996 un suo ulteriore "adeguamento costituzionale" attraverso la Conferenza Intergovernativa per la riforma dei trattati (il dopo-Maastricht), si trova oggi ad un punto dove bisogna trovare senza ulteriori rinvii una riposta convincente alle seguenti quattro domande:

1) in quali tempi e sino a quale limite geografico si vuole l'integrazione europea?

2) che ne sarà di coloro che non possono o non vogliono farne parte e come ci si comporta verso le altre istituzioni sovra-nazionali?

3) quali cambiamenti sono necessari nell'Unione esistente affinchè questo allargamento sia possibile senza provocare la ricaduta in una semplice zona di libero scambio?

4) da dove può venire l'impulso necessario perchè ciò avvenga?

Ecco un tentativo di risposta:

1. L'integrazione europea oggi deve essere aperta a tutto il continente europeo - non si dimentichi che la Comunità era stata fondata come casa comune di tutti i popoli europei ad ordinamento democratico. Ma mentre il confine meridionale è piuttosto facile da determinare, è più difficile capire dove stia la frontiera orientale. Ad ogni modo l'Europa, qualunque sia la sua costituzione politica, deve tener conto - da sempre - della Russia, della Turchia e del Mediterraneo: tre spazi di vicinato europeo, strettamente correlati ed intrecciati con la storia europea.

Oggi bisogna dire chiaramente che l'integrazione politica dell'Europa nell'Unione europea deve compiersi - per coloro che ne vogliono far parte - ancora entro questo secolo. L'integrazione politica ed istituzionale dovrà avere la precedenza su quella economica nel mercato unico e nell'Unione economica e monetaria. Ed ai margini dell'Unione bisognerà dar vita a processi complementari di integrazione che rendano possibile l'unità europea senza produrre l'esclusione di importantissimi partners, ma anche senza sovraccaricare e con ciò anche mettere in pericolo l'unificazione stessa. Bisogna piuttosto creare le precondizioni per l'evoluzione verso futuri ed ancor più stretti legami.

Per quanto riguarda i paesi dell'Europa centrale ed orientale, va detto che la loro piena integrazione nell'Unione - che loro desiderano e reclamano assai nettamente - dovrà compiersi senza ulteriori rinvii, attraverso un riassetto della dinamica che sin qui ha guidato l'integrazione. Non potrà essere l'unificazione del mercato il fattore federativo di fondo, bensì la costruzione di una comunità politica che può sopportare anche una certa articolazione dei mercati. Tra l'altro, solo così si potrà risparmiare all'Est la distruzione di quanto resta della sua agricoltura e delle sue strutture sociali e locali. Ciò richiede che nell'Unione esistente si rafforzi la pressione per riformare - cioè umanizzare e rinverdire - la politica agricola e regionale/strutturale. Una politica per la democrazia e per la pace deve avere priorità sull'imposizione del mercato e della concorrenza.

Un aspetto importante di questo approccio - rivendicato dai Verdi sin dal vertice europeo di Essen, nel dicembre 1994 - potrebbe essere un'offerta europea alla Repubblica di Bosnia-Herzegovina, e successivamente a tutti gli altri territori pronti alla riconciliazione, alla democrazia ed alla salvaguardia della convivenza pluri-etnica dell'ex-Jugoslavia, di potersi unire in condizioni del tutto speciali all'Unione europea, affinchè questo legame funga da deterrente all'aggressione ed alla spartizione ed epurazione etnica.

2. Ai margini dell'Unione occorre offrire dei processi complementari di integrazione. Ciò dipenderà all'Est in grande misura dagli sviluppi più o meno democratici nella Federazione Russa, e senz'altro da parte europea vi si può contribuire non poco. Vi è una larga gamma di possibili accordi di partenariato (da condizionare al rispetto della democrazia e dei diritti umani), che può abbracciare i settori della cooperazione economica, della ricerca, culturale, ambientale, ecc.

Al Sud, invece, molto dipenderà dall'impostazione della politica mediterranea dell'Unione europea, che oggi si trova alla vigilia della sua Conferenza euromediterranea prevista per il novembre 1995 a Barcelona sotto presidenza spagnola.

Oggi sembra difettare soprattutto una convincente prospettiva di relazione stabile ed evolutiva tra l'Europa e lo spazio mediterraneo. Bisognerebbe oggi definire apertamente l'obiettivo di una comunità euro-mediterranea: un processo di deliberato intreccio economico, politico, culturale, istituzionale, ambientale e di sicurezza, che nel giro di due decenni possa portare alla formazione ed al consolidamento di un quadro comune con strutture ed istituzioni comuni, complementari a quelle dell'Unione europea. Perchè non pensare a qualcosa come un'assemblea parlamentare comune, un Consiglio dei ministri comune, una Commissione esecutiva comune? Perchè non costruire un quadro istituzionale che raccolga, valorizzi e rilanci quella grande eredità comune costituita dall'incrocio tra tre continenti, tra le tre grandi religioni, tra economie, tradizioni e relazioni fortemente inter-relate? Forse in tal modo si potrebbero inserire anche gli attuali partners un po' speciali e difficili dell'Unione europea (Turchia e Israele, gli unici due Stati non-arabi della sponda non-europea) in una cornice più ampia, promettente e fruttuosa.

La Conferenza mediterranea nell'autunno prossimo sarà il primo e probabilmente decisivo banco di prova per impostare un progetto storico di lunga durata. Oggi ci sarebbe l'opportunità di dare inizio nel Mediterraneo ad un processo simile a quello di Helsinki (1975), quando fu sancito l'inizio di una cooperazione più fiduciosa tra paesi con sistemi politici ed economici (e di valore!) parecchio diversi e lontani tra loro. Nel caso della Conferenza euro-mediterranea ci sono diversi vantaggi in più: non ci sono super-potenze di mezzo, non esistono più i blocchi est/ovest e - soprattutto - ci sarebbe un partner ospitante (l'Unione europea) di alto prestigio e con notevoli mezzi economici per incentivare quel processo. I cesti che si possono immaginare, nel medio periodo, come campi prioritari di cooperazione potrebbero spaziare dall'ambiente all'economia, dalla ricerca scientifica e tecnologica alla cultura ed educazione, dai diritti umani all'emigrazione/immigrazione, da disarmo e sicurezza all'energia. Bisogna premere perché la Conferenza abbia davvero carattere mediterraneo: perchè escluderne i paesi dell'ex-Jugoslavia?

Occorre che questo processo oggi venga individuato e discusso come opportunità dai cittadini europei e mediterranei, e soprattutto da coloro che sono "euro-mediterranei", cioè gli abitanti del fianco sud dell'Unione europea. Perchè farà una bella differenza l'estendere una zona di libero scambio o avviare invece la costruzione di una comunità euro-mediterranea, assai più ricca ed articolata del solo aspetto economico-commerciale. E certi fantasmi oggi diventati quasi ossessivi (l'immigrazione, la criminalità, l'integralismo islamico, i conflitti regionali...) potrebbero più agevolmente dissolversi in una cornice comune ed autorevole.

Perchè ciò possa avvenire, occorrerà attivare l'impegno diretto non solo delle istituzioni, ma anche dei cittadini, delle donne, uomini, giovani: bisogna che associazioni e gruppi delle due sponde del Mediterraneo vengano coinvolti a fondo: p.es. in un Forum parallelo delle organizzazioni non governative (ONG; vedi nostra intervista con Tonino Perna del CRIC). Pensiamo solo cosa potrebbe voler dire oggi la crescita di una rete civica euro-mediterranea, impegnata su temi come ambiente, diritti umani (e delle donne, in particolare), disarmo, migranti, cultura, sviluppo, informazione..)!

Mancano pochi mesi a novembre: bisogna fin d'ora impegnare l'opinione pubblica e le istituzioni a preparare un'opzione euro-mediterranea seria e di alto profilo, non un semplice aggiustamento di alcuni programmi di cooperazione.

3. Non c'è qui lo spazio per illustrare nel dettaglio i cambiamenti necessari nell'Unione affinchè essa possa affrontare in parallelo l'integrazione davvero pan-europea con la complementare integrazione euro-mediterranea. Sicuramente l'Unione così com'è non sarebbe più adeguata a questo compito. Può darsi che di conseguenza risulti più nitida la necessità di avviare un processo costituente che superi limiti e storture di un modello europeo sinora costruito principalmente nel negoziato tra i governi. Bisogna fare in modo che quella del 1996 sia l'ultima Conferenza intergovernativa, e che la prossima tappa assomigli piuttosto ad un'assemblea costituente - magari con un successivo referendum europeo.

Alcuni tratti dello sviluppo verso cui muoversi, possono essere comunque tratteggiati:

* quanto più estesa sarà l'Unione, tanto più ha bisogno di decisioni coerenti, efficaci e democratiche: il principio di maggioranza (magari qualificata) dovrà soppiantare l'unanimità;

* occorre sviluppare al massimo la "cittadinanza europea", per esprimere il senso di un "popolo europeo": non in una sua ipotetica accezione etnica, bensì civile e costituzionale, unito dall'ordinamento e dal diritto comune; la stessa giurisdizione europea dovrà arrivare a comprendere anche le decisioni supreme in materia di diritti dei cittadini;

* bisognerà estendere molto la legittimazione democratica e quindi parlamentare delle decisioni: accrescendo, soprattutto, i poteri del Parlamento europeo;

* la difesa di quanto si è sinora raggiunto (il c.d."acquis communautaire") è una importante garanzia contro annacquamenti, ma non deve diventare un dogma rigido che permette solo di annettersi allo status quo o di restarne fuori. Perchè non utilizzare, per esempio, la preziosa esperienza di alcuni nuovi membri neutrali al servizio della pace e dell'ONU? Perchè pensare di commettere all'est gli stessi crimini contro l'agricoltura contadina che già hanno sfigurato le campagne occidentali? Occorrono quindi flessibilità, soluzioni transitorie, politiche che si comunitarizzino gradualmente - senza arrivare all'Europe à la carte che oggi vediamo praticata con arbitrarie defezioni chiamate opting-out (in materia sociale o ambientale, per esempio) ed altrettanto arbitrarie fughe in avanti (come con la costituzione di un Eurocorps tedesco-francese o con gli accordi di Schengen sulla circolazione interna, domani magari una Unione monetaria ristretta ad alcuni..) che mettono tutti dinnanzi ai fatti compiuti;

* una comune politica estera, di pace e di sicurezza appare un elemento essenziale e centrale del processo di integrazione europea, che dovrà portare anche al fatto che l'Europa parli con una sola voce nei consessi delle istituzioni internazionali (ONU, OSCE, FMI..); non svilupparla, vorrebbe semplicemente dire che questo aspetto centrale verrebbe lasciato alle sovranità nazionali o, peggio, alle dinamiche proprie delle alleanze militari (NATO, UEO);

* l'Unione dovrà finalmente prospettare una politica di moderazione della crescita economica e materiale all'ovest e di risanamento sociale ed ecologico orientato proprio al riequilibrio ed all'integrazione in Europa;

* l'integrazione non potrà svilupparsi solo sul piano istituzionale e statuale, ma dovrà trovare fondamento e radici a livello dei cittadini. A tal proposito importanti impulsi potrebbero venire dalla cooperazione inter-regionale transconfinaria, da "Regioni europee". Il trasferimento di competenze e funzioni del vecchio stato nazionale verso l'alto, sul piano sovra-nazionale, dovrà essere bilanciato da un simultaneo trasferimento verso il basso, ai livelli regionali e locali.

4. E da dove potrà venire il necessario impulso? Sempre più si sente la necessità che operi da propulsore un nucleo di europeisti votati ad una prospettiva di integrazione così intesa: a ciò non bastano nè il Parlamento europeo e taluni governi più europeisti, nè i movimenti euro-federalisti tradizionali, troppo spesso proiettati su un piano meramente istituzionale, dove l'idea di Europa è di per sè vista come un toccasana, senza andare a vedere troppo criticamente nè il metodo dell'unificazione nè - tantomeno - gli obiettivi ed i criteri ispiratori; ma non bastano certamente neanche i movimenti c.d. della società civile, verdi, alternativi, pacifisti, spesso diffidenti dell'integrazione europea e non di rado prigionieri di vecchi schemi e pregiudizi.

Occorrerà dunque dare nuovo impulso ad un europeismo critico, con forti connotati ecologici, sociali, democratici, pan-europei e mondialisti insieme. Una buona parte dei movimenti verdi avrebbe ottime carte per trovarsi nel bel mezzo di questo "nucleo forte".